张鲁在汉中统治了二十五年，其政权的性质被历史学家和社会学家定性为“政教合一”，这在中国历史进程中是十分特别的。

张鲁政权是乱世的产物之一。张陵创立的“五斗米教”至张鲁时，势力已非常强大，其头人已混入了上流社会。“张鲁母以鬼道，又有少容，常往来焉家，故焉遣鲁为督义司马，住汉中，断绝谷阁，杀害汉使。”可以看出，刘焉对“五斗米教”实行了怀柔政策，并对其进行了利用。此时“五斗米教”的性质已经发生了一些改变，被刘焉吸纳为试图割据益州的政权组成部分。“五斗米教”从民间传教结社的非法性变得合法了起来，但是，虽被刘焉承认其合法存在，却受到了控制与限制。刘焉去世后，刘璋继位，“而张鲁稍骄恣，不承顺璋，璋杀鲁母及弟，遂为仇敌。”

汉中本是张修的传教势力范围，其一套教案，或曰统治教徒的框架已基本成熟，在裴松之注引的《典略》中有阐述。而刘焉派张鲁与张修共同杀害朝廷命官夺取汉中后，张鲁又杀掉了张修。裴注引《典略》后发表了自己的看法：“臣松之以为张修应是张衡，非《典略》之失，则传写之误。”若裴松之看法正确，则有张鲁杀父夺权，丧失人性之行径；若杀之为张修，则有排除异己抢夺教主地位之嫌疑。由此看来，教内的争权夺利的斗争也是极其暴虐和残酷的。

张鲁初控汉中时，正是董卓之乱时，而其“断绝谷阁，杀害汉使”的行为，一方面为刘焉搞独立王国挡了一箭，一方面也使汉朝廷感觉头痛而无可奈何，“遂宠鲁为镇民中郎将，领汉宁太守，通贡献而已。”注意，这个“宠”字有含义，这是朝廷没有办法的办法，是法外加恩，也是临时的。因为这种“政教合一”的割据政权在正常的情况下是决不允许存在的。这就是说，张鲁此时也成了朝廷命官，地位进一步被提高。于是张鲁“因其信行修业，遂增饰之。”这样，“五斗米教”从传教结社到被刘焉默许并利用，再到朝廷的认可，由非法转入合法，地下转入公开，教徒则强制扩展为全民了。

张鲁被朝廷“宠”为汉宁太守后，就具有了双重身份，既是教主，又是朝廷命官。在朝廷命官身符的遮护下，“五斗米教”则在其治下具有了强制力，“流移寄在其地者，不敢不奉⒁”，在“政”与“教”的双重统治之下的汉中民、夷便受到了政治、经济、思想、文化等多方面的控制。信教者，为甘愿，不信教者为被迫。当时张鲁增饰的一些宽宥的惠民政策虽为汉中招来了一些流民，但也与其统治益处多多。

至于说到“不置长吏”的问题，也是可以探讨的。所谓“不置长吏”讲的是不置朝廷已成定制的官员名谓，而不是不置官吏，这个问题往往被人忽视，甚至于产生误解。首先，是自身及重要人物的职称为朝廷任命，张鲁等既然接受，又与朝廷通贡献，这就认可了自身及少数人为朝廷命官。其次，以教统治其民，设“鬼卒―祭酒―治头大祭酒－师君”，这是其教的一套官制，虽然它与政府官员的称呼不一致，而管理民政事务的实质却是相同的。另外如“功曹”这样的官衔，是政府职位，与“教”职无关。军队中的将军及编制官员也不在教职范畴。政有政官，教有教官，政官与教官的结合构成一套新的官吏制度，这种“政教合一”的官制特点体现了张鲁政权的管理模式。这种管理模式的出现，与东汉末年的分崩离析与此教传播的地域是不可分割的，有其两面性因素，它既不能脱离与朝廷的联系，又要对其辖区实行教的管理，而“教”又支撑着“政”的运转，以“教”的手段达到为“政”服务的目的，其效果在曹操征降张鲁后得到了重要体现：张鲁政权的上层人物受到加官进爵而解散了组织机构，教徒教民被迁徙，府库珍宝充了军实。至此，“政权合一”的政权被瓦解，“五斗米教”没有了传播和供奉的土壤条件，便消声敛迹了。至于后来在江西龙虎山传承的“五斗米教”或曰“正一道”，那是另一种意义上的道教分支，它与张鲁时的“五斗米教”有着一定的联系，但存在着本质性的差别。

张鲁政权在施政方面，除了含惠民、便民等百姓认为实惠的东西与迷信、巫术、符咒等拑制人民思想的反科学内容外，其经济政策也是不容忽略的重要内容。张鲁政权的经济来源主要是维系生命的粮食，具体为“米。”“五斗米”最初为入教、信教者的献纳，后为张鲁政权的税制。有人对“五斗米”进行了量的换算，认为这种收“五斗米”的赋税是很轻的，笔者不尽赞同这一观点。

汉中虽然是一稻米产区，但在东汉时，汉中的政区辖现在的汉中，安康及湖北的房县、竹山等地区，山多、川少，水利设施不很发达，稻米产区规模不大，产量不高，病虫害防治与耕作的科技含量有限。东汉末年土地兼并严重，良田好地多集中于少数大户手中，自耕农所占田亩有限，山区农民以米为贵，贫困的人要用许多其他产品来交换大米入税，米的身价自然高涨，若遇荒年，米价更高。

东汉汉中有“户五万七千三百四十四，口二十六万七千四百二⒂”张鲁政权在汉中中后期，“户出十万”，也就是户数增长了一倍，主要是曹操与马超战争时从关西流落而来的。户籍遽增，户赋、税收自然迅猛增长。

但如若以“五斗米”为年税来维系张鲁政权的民政、军政、教政的运转，那是远远不够的，更何况张鲁设置的义舍，如政府设置的驿、亭的巨大耗费一样，要建设和维系运转，没有相当的经费是不可能的。举个例子：曹操征张鲁动用了十万大军，若按“五斗米”为一个人五天的食量算，按（十万、不按五万余算）户征缴年税“五斗米”，曹军五日食完年税，按口征缴年税，曹军半月或不足一月食完年税。按口纳米，则税率极高。按户纳税，曹军应在百日内吃完张鲁25的年所收米税，曹军在汉中半年，按180日计，后80日吃什么？“空出有余资”又作何讲？似此，张鲁政权何能运转？

215年，曹操征汉中，打开宝货仓库，则喜出望外。降张鲁后，嘉奖并慰喻张鲁。曹操215年7月到汉中，12月撤离，时间是六个月，人马是十万，这样量大的军队，这样长期的山区征战，其粮草耗费和军费支出是可想而知的。侍中王餐随曹军亲历了汉中一行，见证了曹军在汉中得到食物及财物的一幕，并欣然赋五言诗一首，其中曰：“陈赏越山嶽（指汉中），酒内渝川坻，军中多饶饫，人马皆溢肥，徒行兼乘还，空出有余资⒄。”区区汉中，竞有如此藏量！

可以想见，张鲁在汉中的资产是多么的庞大，这庞大的资产如若没有重税盘剥是很难聚集的。《典略》曰：“……使病者家出五斗米以为常……实无益于治病，但为淫妄，然小人昏愚，竟共事之”。这里面的“使……为常”与“竟共事之”，表明两个意图：一、被迫为“常”出，二、信仰使其主动出之，即“竟共出之。”这就是说，出五斗米，不是年赋，而是日常行为，大烦小事，设道场，皆出米五斗，这种以“五斗米”为赋敛的“道教”，与道家思想是大相径廷的。

故此，张鲁政权的性质被认定为“政教合一”，“政”与“教”有很密切的关系，这种关系存在隶属性，也就是谁为谁服务的问题，很显然，“教”服务于“政”，而“教”又是张鲁政权的支撑，“政”与“教”是不可分割的。